中国海外权益保护须上升为主动型

2019-06-14 23:15:19 来源: 广东信息港

中国海外权益保护须上升为主动型

■徐立凡

继在亚丁湾海域执行护航任务的中国海军第七批护航编队“徐州”舰转道利比亚海域参与撤侨任务后,中国空军4架伊尔-76运输机也在苏丹喀土穆国际机场降落接运中国在利比亚人员回国。首次派出军机、军舰撤侨,表明中国对海外公民生命和财产权益的保护,上升到了前所未有的重视高度。这一历史性行动,也为今后更好地保护海外权益拓展了空间。实际上,从中国对外交流的迅猛发展趋势来看,中国海外权益保护由应急型上升为主动型,由主要依靠领事保护机制上升为动用包括军事资源在内的综合机制,已是必然。利比亚形势的严峻性和特殊性只是为此必然到来的跨越发出的现实提醒。

现实是,经济发展不均衡和传统地缘政治冲突因素,并未随全球经济一体化而有所减少,在金融危机之后,这些因素对于安全形势的主导性在增强,并导致全球安全的总水平加速下降。而与此同时,中国的海外活动却持续增加:根据联合国贸发会议调查,与GDP排名的跃升同一趋势,中国已超过德国、英国、法国,成为2010年-2012年全球第二大潜力的对外投资国,仅次于美国。由于中国对外投资增幅大大超过引资增幅,中国对外投资与吸收投资之比将很快达到1∶1的水平。事实上在2010年,中国除去金融类的海外投资已达到480亿美元的新高。必须注意到,在欧美发达国家对中国投资仍然制度设限的情况下,这些投资多数完成在非发达国家,而且与热点地区的重叠度很高。此外,2010年中国对外承包工程业务已近1000亿美元,而今年将继续增长。这意味着更大数量的工作人员需赴海外工作,其中多数也在热点地区。

海外风险既包括政治动荡风险,也包括非传统安全风险,既包括可评估风险,也包括突发性风险。在这种情况下,不仅是中国的海外投资和承包工程面临较高等级的安全风险,每年5000万人次以上的出境旅游和留学、文化贸易交流人群,同样面临安全风险。

巨额对外投资和庞大的海外中国公民,构成了中国海外权益的不同层级。层级是中国海外公民可能遭受的生命风险,第二层级是中国海外资产的受损风险。第三层级是中国海外市场被意外破坏的风险。中国海外权益的构成,不仅包含安全利益和经济权益,还包括中国公民的生命权益。在海外权益不断扩大的趋势中,领事保护为主体的海外维权机制即使再高效成熟,也难以完全承载重荷。整合并调动包括军事在内的一切资源,高效稳妥地捍卫中国海外利益,已势所必然。

而其中,海外中国公民的生命权益应是权益,并应成为启动军事力量的主要依据。这既是人道主义的应有体现,也符合以民为本的治政理念。

在非常时刻出动军事力量保护海外公民,不仅是应有之义,相对于其他一些国家,中国还具备其他的客观优势。

一是没有国际法障碍。在动荡地区由国家主导的军事力量,或由有深厚国家背景的保安公司安全人员协助撤侨,属于国际通行规则。在这方面,中国不存在国际法方面的法理障碍。此次在利比亚,英国动用特种部队解救公民而为国际社会普遍认可,就是证明。

二是没有历史原罪。与西方国家于殖民时期即开始攫取的海外利益的暴力范式不同,中国海外权益的获得不存在原罪,主要是依靠对外投资、海外工程承包、贸易和文化往来的积累所得。这实际上减少了中国在保护海外权益时防御性使用军事力量的政治风险成本。美国国务卿希拉里在回答国会质询为什么不能像中国一样,果断出动军力撤侨时称,是为避免引起美国觊觎利比亚石油的误会。而中国不存在。

三是有外交传统和双赢贸易的支持。一方面,主要热点地区和能源富裕地区,在过去半个多世纪中与中国保持了较为稳定的良好关系,因此军事力量的短暂部署和行动容易得到理解;另一方面,近三十年的贸易合作使中国与这些地区和国家形成了在政治利益共同体外的经济利益共同体,夯实了中国展开行动所需要的政府合作基础。

也需要看到,在这些可以合理使用的优势条件之外,也存在其他风险因素。中国首次派出军机、军舰撤侨,在国际社会引起了极大反响。普遍的解读是既表明中国军队有能力维护国家和公民的海外利益,也表明中国军事力量在不断增强。中国海空军所表现出的远航和护航能力,有可能成为中国威胁论的新作料,或者为地缘政治中的一些逐利者歪曲利用。

在首次派遣军事力量远程撤侨之后,对海外权益保护的机制性升级是必须的。一方面,需要在业已丰富化的海外权益保护行动中,制定出不同层级的行动标准,为从一般领事保护直至启动军事力量制订规范,用立法等制度建设宣示行动的正义性和必要性,告知世界中国海外军事行动的和平性质和防御功能。同时,也为中国强化远程投放能力拓展空间。另一方面,随着今后动用更多国家资源保护海外权益的规模化和常态化,成本核算也十分必要。这意味着,在远航撤侨等手段之外,尽可能寻找就地补给将越来越凸现必要性。而透明的海外权益保护的立法制度安排,将有助于中国获得补给基地的机会。

中国已处在这样的新的时期:在法律安排上,对于海外利益取得、保护与法律和道德之间的关系问题需要解答;在资源安排上,外交、军事直至舆论的协调整合问题需要解答。这些战略性问题的解决,将为中国海外权益保护提供真正的可靠保障,以及其他国家的充分理解。

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